美國基于此前針對中國知識產權301調查宣布實施的兩大主要措施中，關稅問題已基本塵埃落定，針對首批價值340億美元中國商品的征稅措施將于7月6日起正式實施；另一項就是投資限制措施，措施監管的對象不僅涉及產品，還涉及資本，特朗普政府限制外資收購本土敏感技術、限制外資進入關鍵領域的趨向明顯。

在此敏感時期，針對美國的投資限制措施，我們需要了解幾個英文縮寫單詞：

CFIUS：美國外國投資委員會，是美國管理外國投資的一個跨部門機構，專門負責審查涉及“國家安全問題”的交易。

IEEPA：美國《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act），可在緊急狀態下行使總統權力。

NDAA：《國防授權法案》，美國發布的財年國防預算的授權法案，經參議院和眾議院審議通過后，由美國總統簽署生效。

FIRRMA：《外國投資風險評估現代化法案》，2017年11月由共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）和共和黨眾議員羅伯特·皮騰格（Robert Pittenger）提出的外國投資委員會改革法案。

一、尚方寶劍：《國際緊急經濟權力法》，從圍堵中國產品到圍堵中國資本，籌碼不斷升級

美國財政部目前正在考慮通過一項緊急法律限制中國對敏感技術的投資。美國財政部國際事務辦公室助理部長Heath Tarbert表示，目前已設有獨立辦公室，專門評估《國際緊急經濟權力法》可能適用的情況。

《國際緊急經濟權力法》于1977年通過，根據該法，美國總統有權宣布全國進入緊急狀態，以應對“不尋常和極其嚴重的威脅”。據此，總統有權阻止一項投資交易，并扣押資產。該法案的厲害之處也在于此，即規定在“美國國家安全保障和經濟利益遭受重大威脅”時，美國政府可凍結、沒收外國持有的美國資產。這意味著，在非常時期，美國可據此法凍結中國持有的美國國債，甚至一筆勾銷美國對中國的欠債。

事實上，美方若動用《國際緊急經濟權力法》將是當前中美貿易摩擦升級所可能產生的最壞結果，美國不僅要通過征稅圍堵中國產品，還要通過其國內的單邊法律“套牢”中國資產、圍堵中國資本。

3月27日，美國政府曾威脅稱要對中國動用上述法案。而當前據消息人士透露，美財政部官員正在就禁止中國企業投資的領域制訂具體計劃，如半導體及所謂的5G無線通信等。如果從中美貿易摩擦雙方對壘的角度來看，《國際緊急經濟權力法》也是美國握在手中的最大籌碼，目的是為了防御中國可能針對美國對華征稅措施在美債領域作出的反制。另據彭博社數據顯示，2017年，中國企業在美并購規模已從2016年的530 億美元減至318億美元。

二、改革CFIUS審查權限的立法旨在限制中國對敏感技術領域的投資，包括并購、合資、授權以及任何協議

事實上，美國國會部分議員關于擴容CFIUS審查權限的立法建議在近年來一直都未停歇，美中貿易全國委員會在2016年底就提議美國會修改CFIUS的相關法規，以阻止中國國有企業“獲得或以其他方式獲得對美國企業的有效控制”，在程序上要求對涉及中國和俄羅斯等國的國有企業對美國企業的投資和并購交易進行強制通知。

2017年以來，CFIUS 擴權改革進程中涉及的幾個主要節點如下：

（1）美中經濟與安全審查委員會于2017年1月向國會提交的一份報告中指出，要對負責投資審查的機構CFIUS進行改革。

（2）2017年11月，美國會共和黨和民主黨參議員聯合推出美國外國投資委員會的審查擴容法案，該法案由德克薩斯州共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）和北卡羅萊納州共和黨眾議員羅伯特·皮騰格（Robert Pittenger）提出，要求擴大CFIUS審查外國投資的權力，將審查范圍從“涉及國家安全”擴大到“關鍵技術”，其中會涉及兩個層面的含義：一是關鍵性的產業領域，如能源和半導體，以及關鍵基礎設施；一是特定的技術，美國希望通過阻止外國企業獲得這類特定技術，將這些關鍵技術及制造設備保留在美國國內，尤其提出要防止“半導體創新和制造業領導地位的喪失”。該主張起初是由奧巴馬政府時期的首席科學顧問提出的，也是與特朗普政府觀點一致的少數幾個主張之一。其中，此次擴容法案的提案人之一約翰·科寧就是積極鼓吹對中資設限的議員，認為中企收購美國技術，破壞了美國的比較優勢和工業基礎。

（3）2018年3月22日，特朗普指示美國財長姆努欽在60天內起草一項關于限制中資對美投資的方案，對中企、且僅針對中企施加更嚴格的條件。據此，推動修訂美國外國投資委員會相關法律的進程也隨之加快。

（4）2018年5月22日，美國會參眾兩院分別批準了不同版本的《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）。

（5）2018年6月初，美國會參議院將《外國投資風險評估現代化法案》作為《國防授權法案》的一部分予以通過。

（6）2018年6月26日，美國會眾議院以壓倒性多數通過了《外國投資風險評估法案》，以擴大美國外國投資委員會的審查權限。

我們基于對美國在投資限制方面動向的分析，發現了幾個很有意思的特點：

（1）眾議院和參議院FIRRMA版本的一個重要區別是：眾議院立法還包括關于出口管制機制現代化的措辭，同時為商務部批準兩用和軍品出口設定具有永久效力的法定依據。

（2）目前來看，參眾兩院關于FIRRMA的具體內容仍需最終協調一致，但兩個版本均將強化CFIUS對關鍵技術外國投資的審查權限。此外，參議院的FIRRMA版本還包括對來自中國、韓國、伊朗、俄羅斯、委內瑞拉等國家的投資采取一套更加嚴格審查程序的內容。

（3）總體來看，CFIUS審查權限擴大，高端制造業、敏感技術制造業領域的交易或成今后的投資審查焦點。

（4）合資企業或成今后審查的重災區，因為美國認為合資企業是當前CFIUS審查的“漏網之魚”，可能重點審查的領域包括中國企業對美國人工智能（AI）、增強現實（AR）以及機器人技術等領域的合資與并購情況。

三、未指明直接針對中國的措辭是對中國的仁慈，還是換湯不換藥的文字游戲？

1．偏向溫和的措辭

美國總統特朗普6月27日表示，美國外國投資委員會及擬將出臺的一項擴大其權限的法律是解決基于301調查對來自中國投資設限問題的最佳方式，美國將實施具體的投資限制，并加強對中國人和中國實體的出口管制，以獲得工業上的重要技術。與此同時，特朗普還指示商務部審查出口管制制度，即“為了進一步確保對美國技術和知識產權的有力保護，指示商務部長審查有關關鍵技術的轉讓和出口的問題”，并通過此次審查評估美國的出口管制制度，必要時作出修改，以確保美國的國家安全和技術領先地位。

此前，美國財政部對特朗普的建議是：利用外國投資委員會來控制投資交易，而外國投資委員會的職權將通過國會的新立法予以強化；新立法將擴大CFIUS基于國家安全理由審查交易的范圍。從目前的形勢走向上看，財政部長姆努欽的意見被最終采納。姆努欽傾向于運用國會授予的權力，采取更為慎重和更為全球化的方式來保護美國技術，而白宮貿易顧問納瓦羅則主張運用緊急制裁法案通過專門針對中國的具體限制措施。在美國抱怨中國通過合資企業、不正當許可以及針對美國科技企業的戰略性收購等行為不公平獲取美國知識產權的情況下，投資限制成為美國政府施壓中國對其貿易、技術轉讓和工業補貼政策作出重大改變措施的一部分。

事實上，特朗普當日的表態還包括：指示國務卿、財政部長、國防部長和美國貿易代表與美國的盟友及貿易伙伴展開合作，支持其打擊有害技術轉讓和竊取知識產權的行為。但對于是否將適用《國際緊急經濟權力法》來實施投資限制問題，并未透露更多消息。特朗普卻作出了如下表述：“如果國會不能通過有力的立法，更好地保護美國先進的技術和知識產權免受技術轉移和并購的影響，因為這些技術轉移和并購將威脅美國的國家安全和經濟繁榮”，那么特朗普就將指示政府部門開發新的工具，并將在全球范圍內予以推行。

特朗普在其聲明中表示，《外國投資風險評估現代化法案》在獲得最終通過之后將指示其政府“立即實施并嚴格執行”，以期解決有關在關鍵技術領域對由國家主導的投資的擔憂。而且，若國會未能迅速通過該法案，特朗普表示，其將指示政府在行政權力下實施可以在全球范圍內適用的新的限制措施。目前，FIRRMA已于6月26日在眾議院以400:2的壓倒性多數獲得通過。

2．不容忽視的出口管制

盡管從措辭來看，美國似乎又玩了一把文字游戲，在表述中弱化了中國的字眼，但實質也是順水推舟地將投資審查的對象范圍擴大至包括中國在內的所有外國，即只要外國投資涉嫌威脅美國的國家安全，就將予以阻止。另外，不要忘了，特朗普在提及投資問題時，同時強調的出口管制卻是明確地指明了中國。這實際上已經從針對中國知識產權和技術轉移301調查的制裁措施中得到了升級，分析認為這至少體現在兩個方面：即投資設限針對的國家從中國升級至所有外國；在針對中國的投資問題上，對于美國有利的美方是歡迎的，但對于敏感領域的投資仍將阻止，同時限制美國關鍵技術的出口。這也是美國優先的另一種形式的體現。

從心理學上分析，美國的上述處理在表象上確實有助于緩解當前處于緊張局勢的中美經貿關系，盡管這實質上仍是“換湯不換藥”的文字游戲。

3．從征稅產品清單看，美國聚焦的仍是供應鏈安全角度的管控

從特朗普政府發布的征稅產品清單來看，綜合彼得森國際經濟研究所的分析，我們發現，在最新發布的500億美元征稅產品清單中，中間投入和資本設備產品的占比已經從此前版本的85%提升至95%，消費品占比從此前的12%降至1%，其他產品仍保持在4%的比重。除很多涉及榴彈炮、榴彈發射器、直升機、衛星等產品外，還有很大一部分稅目下的產品涉及零件，這些零件大部分用于技術產品，且美國的企業和工人依靠從中國進口的這些零件保持其在全球市場的競爭力。

分析認為，特朗普對中間投入和資本設備施加限制的做法是一種倒退，而一種基本的競爭策略是要通過降低貿易壁壘令美國企業更容易獲得低成本、高質量的零部件，并通過鼓勵企業在本地投資雇用更多的美國工人創造更有價值的產品。特朗普反其道而行之，一方面被認為是存在與德國、英國、日本、韓國及其他亞洲國家在制造業及服務供應領域競爭優勢縮小的顧慮，因為這些地方的零部件和設備的關稅及價格仍然較低，一方面也被認為是其轉移不同政見者視線的考量。但無論如何，我們可以從中得出的訊息是，如果美國要從供應鏈角度對中國進行封殺，那么投資領域也不會落下。美國要填補缺失的零部件供應鏈，要么是轉而從別國進口，要么是在本土實現供需平衡。而為了保障特朗普所謂的國家安全，前者是要通過征稅、談判和施壓實現，后者則是要通過限制中國在美所謂敏感領域的投資來實現。這種趨向也可從美國當前在《北美自由貿易協定》（NAFTA）的談判立場中窺見一二，即美國要對供應鏈加以控制。

對此進一步進行反向推理可以發現，美國對供應鏈的控制不可能僅限于其本土，勢必會涉及美國的主要盟友，包括歐盟、日本等，從而可能在投資領域對我國制造業的設限形成圍堵之勢，應引起更方關注。

四、CFIUS改革法案的其他相關背景情況

（1）CFIUS改革中涉及的權力方面，一是總統對外資并購干預力度的不斷加大；一是對CFIUS審查職權的擴大；一是加大其他有關機構的權力。總統權力方面，美國總統對外資并購的干預力度不斷加大。特朗普正式任職后，國會議員關于修改CFIUS相關法律的呼聲也越來越高，隨之而來的是有關提案在國會推進進程的加快。此外，特朗普本人對外資并購的干預也越來越頻繁，例如，2017年，特朗普否決中國私募基金以13億美元收購美國芯片制造商萊迪斯（Lattice）。另外，在CFIUS審查職權方面，擴權將涉及覆蓋包括知識產權轉讓在內的交易、審查房地產交易的權力、審查合資企業及少數股權投資交易的權力等；同時，還將確定一份“特別關切國家名單”，來自名單上的國家的投資方交易要增加特殊要求，例如伴隨該提案提出的還有國會議員提議要對俄羅斯和中國企業在能源、基礎設施、電信、媒體（電影制片廠）和金融服務方面的并購交易予以拒絕。在其他機構的權力方面，特朗普認為，CFIUS在“經濟和國防利益的平衡或權重”正在發生變化，國防部和情報部門今后將在委員會中擁有更大權力。

（2）針對合資企業的問題成討論焦點，美國今后對外資審查的趨向是不但要審查并購案，還要審查合資案。特朗普政府官員克里特·威廉斯（Clete Willems）表示，該項立法將實現一種平衡的方法，在保持美國開放投資環境的同時關閉現行CFIUS法的漏洞。有議員認為這些漏洞主要是：一些中國公司通過與美國組成合資企業，或通過授權繞過CFIUS的審查，因此美國應加快推動法案堵上這些漏洞，要求對外國股權超過一定門檻的合資企業進行審查。美國國防部也表達了對中國投資者資助美國初創公司在諸如人工智能（AI）、增強現實（AR）和機器人技術等軍事應用領域開發尖端技術的擔憂，認為此類投資通常不是完全的收購，可以規避CFIUS的審查。

（3）在機構或程序層面上，美國財政部目前有一個專門負責限制中國投資措施的特別辦公室，考慮和評估上文提及的《國際緊急經濟權力法》及CFIUS改革法案。從程序上看，在目前的框架下是由企業自愿向外國投資委員會提交與外國企業擬議的交易情況，或將修改為要求外國政府控股在25%以上的投資者在有意向收購一家美國企業25%以上股份的情況下必須向CFIUS咨詢。

（機工智庫研究員  羅  蓉）